SOMMARIO:

1. Di cosa parliamo - 2. La normativa europea si applica anche ai familiari dei cittadini italiani - 3. Le differenze di regime rispetto al sistema del ricongiungimento familiare per cittadini di Paesi terzi - 4. Di quali familiari parliamo? - 5. La nozione di familiare “a carico” - 6. Gli altri familiari previsti dall’art. 3, par. 2, della Direttiva 2004/38 - 7. E il convivente? - 8. I figli che hanno iniziato un percorso di studi in Italia - 9. I genitori di minori presi in carico dai Servizi sociali - 10. Conclusioni - NOTE

1. Di cosa parliamo

Immaginiamo di avere trovato lavoro in un Paese straniero. Nel decidere se accettare o meno l’offerta, una delle prime questioni che ci porremo è se i nostri familiari potranno venire con noi o, quanto meno, raggiungerci in un secondo momento. È questa una delle domande fondamentali che si pone chi intenda varcare i confini nazionali: tanto maggiori saranno le possibilità di realizzare anche all’estero la propria vita familiare, tanto meno difficile apparirà la scelta da compiersi. In questo articolo, cercherò di rispondere alla domanda: quali familiari possono accompagnare o raggiungere il cittadino europeo che intenda trasferirsi in Italia? Quali sono le questioni che risultano più dibattute nella pratica applicazione? Quali le questioni ancora aperte? Conviene subito anticipare che, da un punto di vista normativo, le stelle polari in materia sono tre: la Direttiva 2004/38, che regola a livello europeo la libera circolazione e il soggiorno dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari, il d.lgs. n. 30/2007, che ha dato attuazione a tale Direttiva in Italia, e, last but not least, le sentenze della Corte di Giustizia dell’Unione europea.

2. La normativa europea si applica anche ai familiari dei cittadini italiani

La normativa che verrà esaminata non interessa solo i familiari dei cittadini europei, ma anche i familiari dei cittadini italiani che intendano con gli stessi ricongiungersi in Italia. Il legislatore italiano, infatti, ha espressamente esteso la disciplina europea anche ai familiari dei cittadini italiani per evitare discriminazioni “a rovescio”, discriminazioni che sarebbero risultate costituzionalmente illegittime [1]. Nonostante la chiarezza della normativa, fino a qualche anno fa, si è assistito a qualche resistenza da parte della giurisprudenza di legittimità a riconoscere la piena applicabilità della disciplina in esame anche ai familiari dei cittadini italiani. Fortunatamente, tale orientamento appare definitivamente superato ed è ormai pacifico il diritto dei familiari dei cittadini italiani di invocare la disciplina europea. Come è evidente, si tratta di una platea amplissima, se si pensa, ad esempio, che ogni straniero che sposi un italiano rientra nell’orbita di attrazione della disciplina in esame, immediatamente uscendo dal novero dei destinatari della normativa che disciplina l’ingresso e il soggiorno dei cittadini dei Paesi terzi e dei loro familiari [2].

3. Le differenze di regime rispetto al sistema del ricongiungimento familiare per cittadini di Paesi terzi

Si è detto che gli stranieri che abbiano una relazione familiare rilevante con un cittadino europeo o italiano escono dal perimetro applicativo della normativa sull’immigrazione, per entrare a pieno diritto tra i destinatari della normativa sulla libera circolazione e soggiorno dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari. Non è una differenza di poco conto. Per una cittadina senegalese, non sarà, infatti, lo stesso essere sposata con un proprio connazionale che vive in Italia o con un cittadino europeo o italiano che pure risieda nel nostro Paese. Nel primo caso, per giungere in Italia, dovrà seguire il procedimento di ricongiungimento familiare disciplinato dal T.U. sull’Immigrazione, che prevede ad esempio, che il suo ingresso per motivi familiari in Italia possa essere autorizzato solo se il marito abbia un reddito minimo di un certo importo e disponga di un alloggio idoneo. Nel secondo caso, invece, il marito europeo non dovrà dimostrare di percepire un reddito minimo, essendo sufficiente che provi di avere un lavoro [3], quale che sia l’importo della sua retribuzione. In questo caso, l’Amministrazione italiana non potrà subordinare il diritto all’ingresso e al soggiorno del familiare alla verifica dell’i­doneità dell’alloggio in Italia. Altrettanto significativamente il procedimento per il ricongiungimento familiare sarà semplificato al massimo: sarà sufficiente che la moglie porti all’Ambasciata italiana del luogo di residen­za l’atto di matrimonio per ottenere il visto di ingresso [4], senza la necessità che il cittadino europeo ottenga preventivamente un nulla osta al ricongiungimento in Italia, come previsto per i cittadini stranieri [5]. Dunque, sia sotto il profilo procedurale che sotto il profilo sostanziale, il familiare del cittadino europeo gode di un trattamento assai più favorevole di quello riservato al familiare del cittadino di un Paese terzo.  

4. Di quali familiari parliamo?

Quelle fin qui descritte non sono le uniche significative differenze tra i due regimi aventi per destinatari, da un lato, i familiari di cittadino europeo/italiano, dall’altro, i familiari di cittadino di Paese terzo. Un’altra fondamentale differenza riguarda la stessa definizione dei familiari titolari del diritto all’ingresso e al soggiorno. Invero, se leggiamo l’art. 2 della Direttiva CE 2004/38, vediamo che la normativa europea ha optato per un elenco ampio di familiari [6]. Partiamo dalla definizione di figli. Quando i figli hanno diritto ad accompagnare o a raggiungere il genitore? Quali sono le condizioni che devono integrare? La normativa prevede che, fino ai 21 anni, i figli possono ricongiungersi ai genitori senza alcuna altra condizione. Se si considera che in tutti i Paesi europei, la maggiore età si raggiunge ai diciotto anni, si vede come l’Unione europea abbia ritenuto di agevolare l’unità familiare anche sotto questo profilo. Ma ciò che più conta è che anche i figli che abbiano superato i 21 anni hanno diritto a ricongiungersi ai genitori che vivono in Italia purché risultino “a carico”. Anche sotto questo aspetto, la normativa in esame è estremamente più favorevole di quella riservata al ricongiungimento familiare dei cittadini stranieri: in questo caso, dopo il compimento della maggiore età, non è più possibile ottenere il ricongiungimento dei propri figli, salvo che questi si trovino in condizioni di “invalidità totale” [7]. I figli del cittadino europeo, invece, o i figli del coniuge del cittadino europeo avranno diritto a raggiungere il genitore (o il coniuge del genitore) anche ben oltre i 21 anni in tutti i casi in cui possano definirsi “a carico”.

5. La nozione di familiare “a carico”

Conviene soffermarsi sulla nozione di familiare “a carico”, dal momento che essa è una delle più controverse nella pratica applicazione. Di tale nozione la Corte di Giustizia dell’Unione europea si è trovata ad occuparsi recentemente nella causa Flora May Reyes [8]. Flora May Reyes è una cittadina filippina di ventisette anni, nata e cresciuta nelle Filippine. Al suo mantenimento ha sempre provveduto la madre, trasferitasi in Europa da più di vent’anni e ormai cittadina tedesca. La madre vive dal 2009 in Svezia con il marito, cittadino norvegese che gode di una elevata pensione che destina in parte al mantenimento della famiglia della moglie. Nel 2011, Flora May Reyes faceva ingresso nello spazio Schengen e chiedeva alle autorità svedesi il rilascio di una carta di soggiorno come discendente “a carico” di cittadino dell’Unione, ai sensi dell’art. 2, par. 2, lett. c) della Direttiva 2004/38. Tanto l’ufficio immigrazione quanto il giudice di primo grado respingevano tale domanda, osservando che, benché la sig.ra Reyes fosse stata costantemente mantenuta dai familiari residenti in Svezia, il mero fatto del regolare sostegno economico non poteva considerarsi sufficiente a qualificarla come discendente a carico. Secondo le autorità svedesi, in ragione della sua età e della sua formazione come ausiliaria infermiera, la giovane avrebbe potuto trovare un impiego nel suo Paese e cessare, dunque, di dipendere dalle rimesse europee. Inoltre, la sig.ra Reyes aveva manifestato l’intenzione di cercare un lavoro una volta ottenuto il diritto al soggiorno in Svezia: per le autorità svedesi, con l’inizio di un’attività lavorativa, la ragazza avrebbe perso la qualifica di familiare a carico e, conseguentemente, il diritto al soggiorno nel Paese membro. È per chiarire il rilievo rivestito dalle prospettive di lavoro del familiare a carico nel Paese di provenienza e in quello di destinazione che la Corte d’Appello di Stoccolma propone rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia. Riprendendo quanto già affermato nel 1987 con la sentenza Lebon, la Corte di Giustizia ribadisce che «il fatto che un cittadino dell’Unione effettui regolarmente, per un periodo considerevole, il versamento di somme di denaro al proprio discendente, necessario a quest’ultimo per sopperire [continua ..]

6. Gli altri familiari previsti dall’art. 3, par. 2, della Direttiva 2004/38

Gli stessi diritti del figlio a carico sono riconosciuti agli ascendenti “a carico”: anche in questo caso, il cittadino dell’Unione che voglia farsi raggiungere dal genitore dovrà solo dimostrare da un lato, di provvedere al mantenimento dell’ascendente, dall’altro, che il familiare non gode di risorse proprie che rendano superfluo il mantenimento del figlio. Finisce qui la lista dei familiari “qualificati”, cioè di coloro che hanno un vero e proprio diritto soggettivo all’ingresso e al soggiorno nel Paese di residenza del cittadino europeo. Ma la normativa europea non si ferma qui. Accanto alla lista dei familiari prevista dall’art. 2 della Direttiva CE 38/2004, ve ne è una seconda, prevista all’art. 3, par. 2, che individua un catalogo ancora più ampio. Viene, infatti, fatto riferimento a: «a) ogni altro familiare, qualunque sia la sua cittadinanza, che non rientri nelle definizioni di familiare già contenute nell’art. 2 [e cioè coniuge, discendenti e ascendenti], se è a carico o convive, nel Paese di provenienza, con il cittadino dell’Unione o se gravi motivi di salute impongono che il cittadino dell’Unione lo assista personalmente; b) il partner con cui il cittadino dell’Unione abbia una relazione stabile debitamente attestata con documentazione ufficiale». Partiamo dalla lett. a) e pensiamo a familiari che non appartengano alla cosiddetta famiglia nucleare. Un cugino o un nipote che, ad esempio, per le più varie ragioni abbia sempre vissuto con il cittadino europeo che ora vive in Italia. Se la relazione familiare fosse con un cittadino di un Paese terzo, non ci sarebbe nessuna possibilità di ingresso o soggiorno in Italia in ragione del vincolo familiare. La Direttiva 2004/38, invece, afferma che il soggiorno e l’ingresso di queste persone debba essere “agevolato” dai Paesi membri. E qui sorge il problema di cosa si debba intendere con il termine “agevolare”. Nella sentenza Rahman [13], la Corte di Giustizia ha avuto modo di chiarire che «gli Stati membri hanno un ampio potere discrezionale nella scelta» delle condizioni cui subordinare il diritto al­l’ingresso e al soggiorno degli “altri familiari” e che, tuttavia, tali condizioni «devono essere con­formi al [continua ..]

7. E il convivente?

L’art. 3, par. 2, alla lett. b), fa riferimento anche ad un’altra figura: quella del «partner con cui il cittadino dell’Unione abbia una relazione stabile debitamente attestata con documentazione ufficiale». La Corte europea non ha avuto fino ad oggi modo di pronunciarsi sull’interpretazione di tale previsione. Si pensi al caso del cittadino spagnolo che dopo essersi separato dalla moglie, abbia iniziato in Spagna una relazione con altra persona, eventualmente priva, a sua volta, della cittadinanza europea. Questa persona potrà avere un titolo di soggiorno in Spagna, ma tale titolo di soggiorno non sarà, salvi casi particolari, convertibile in un titolo di soggiorno in Italia. Potrà quel cittadino europeo chiedere allo Stato italiano una carta di soggiorno anche per la propria convivente? E soprattutto quale “documentazione ufficiale” sarà idonea a dimostrare la stabilità della relazione? La Commissione europea ha sul punto significativamente osservato che l’esistenza di un mutuo comune appare idoneo a provare la stabilità della relazione [14]. Da questa indicazione si deduce che qualsiasi documentazione idonea a provare la solidità del vincolo potrà essere portata a supporto della propria istanza. Il riferimento alla figura del convivente appare particolarmente significativa e, se vogliamo, “sfidante” in un ordinamento come il nostro che – almeno al momento in cui si scrive – non ha ancora una disciplina organica delle coppie di fatto. Per quanto ci risulta, ad oggi, questa disposizione è stata utilizzata dall’Amministrazione italiana soltanto per le coppie dello stesso sesso coniugate o aventi un’unione registrata in un altro Paese, ma mai in casi di conviventi di fatto che non avessero formalizzato in alcun modo ufficiale la loro unione. In altre parole, oggi l’art. 3 è spesso utilizzato per superare le lacune del nostro ordinamento quanto alla disciplina delle coppie dello stesso sesso, ma non risulta ancora utilizzata dalle coppie conviventi. La questione prima o poi, tuttavia, è destinata a presentarsi, visto che, quando il convivente del cittadino europeo o italiano sia un cittadino di Paese terzo e viva all’estero, se alla convivenza non può essere dato rilievo, l’unica alternativa è quella del matrimonio, opzione che non sempre risulta [continua ..]

8. I figli che hanno iniziato un percorso di studi in Italia

Le considerazioni che precedono non sono certo esaustive. La Direttiva europea disciplina la condizione dei familiari ben più approfonditamente, ad esempio, prendendo in considerazione il caso in cui il matrimonio cessi per morte o divorzio o ancora l’ipotesi in cui il cittadino del­l’Unione lasci il Paese ospitante (nel nostro caso, l’Italia). In tutti questi casi, la normativa europea chiarisce a quali condizioni il familiare possa conservare o meno un autonomo diritto al soggiorno. Non è questa la sede per approfondire tali diverse ipotesi: la normativa europea, fortunatamente, è scritta in modo chiaro e, in relazione alle ipotesi dubbie, è pressoché sempre disponibile il chiarimento fornito dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia che in questi decenni ha avuto modo di precisare quale debba essere la corretta interpretazione della normativa. Appare, invece, opportuno richiamare una disposizione che viene costantemente dimenticata nella prassi applicativa italiana. Si tratta dell’art. 10, Reg. 492/2011 (già art. 12, Reg. n. 1612/1968). Tale articolo prevede che: «i figli del cittadino di uno Stato membro, che sia o sia stato occupato sul territorio di un altro Stato membro, sono ammessi a frequentare i corsi d’insegnamento generale, di apprendistato e di formazione professionale alle stesse condizioni previste per i cittadini di tale Stato membro, se i figli stessi vi risiedono». Questa disposizione non sembrerebbe dire nulla di significativo all’interno di un ordinamento come il nostro in cui l’accesso all’istruzione è universale. Non occorre certo una norma europea per sancire il diritto dei figli dei lavoratori europei di iscriversi a scuola. Ma l’interesse di tale disposizione non è nella sua lettera, ma in quanto da essa ha ritenuto di poter dedurre la Corte di Giustizia. Secondo i giudici di Lussemburgo, anche dopo che i genitori hanno perso il diritto al soggiorno nel Paese ospitante, i figli che abbiano iniziato qui un percorso di studi hanno diritto di completarlo. Perché ciò sia possibile, è riconosciuto sia a loro che ai loro genitori un diritto al soggiorno. Cosa significa questo? Che il cittadino europeo che lavori, ad esempio, per 10 mesi in Italia e che poi perda il lavoro, non sarà costretto a lasciare l’Italia dopo il periodo di disoccupazione riconosciuto dalla [continua ..]

9. I genitori di minori presi in carico dai Servizi sociali

Prima di chiudere, sembra opportuno accennare ad un’ultima questione. Si tratta del diritto al soggiorno dei genitori di minori presi in carico dai Servizi sociali italiani o dati in affidamento. Si pensi ai cittadini europei che vivono in condizioni di marginalità nel nostro Paese insieme ai figli. Che succede nel caso in cui questi minori, per decisione del Tribunale per i Minorenni, vengano affidati ai Servizi sociali o ad una famiglia affidataria? In genere, i genitori decideranno di rimanere in Italia fintantoché i figli non vengano loro riaffidati. Quasi sempre cercheranno di dimostrarsi genitori adeguati, ma per fare questo, nel caso in cui non riescano a trovare un lavoro, dipenderanno dall’assistenza sociale italiana e da specifici programmi di intervento. Assistenza e programmi che spesso vengono negati perché i genitori non risultano residenti, non avendo diritto al soggiorno in Italia [19]. Ebbene, qualora una simile situazione venisse presentata alla Corte di Giustizia, riteniamo che il diritto al soggiorno di tali genitori verrebbe riconosciuto quale ulteriore fattispecie protetta dal diritto dell’Unione europea. Tanto la Carta Europea dei Diritti fondamentali dell’Unione Europea, quanto la CEDU tutelano la vita familiare quale diritto fondamentale e il diniego del diritto al soggiorno in un caso come questo ne determinerebbe un’evidente violazione [20]. A ciò si potrebbe aggiungere uno degli argomenti funzionalisti più utilizzati dalla Corte per costruire il sistema della libera circolazione e del soggiorno: se il cittadino dell’Unione sapesse che, trovandosi in una simile situazione, si vedrebbe negato il diritto a soggiornare nel Paese dove vivono i figli, rinuncerebbe a circolare e risiedere in un Paese europeo diverso dal proprio. Trattandosi di diritti fondamentali, il medesimo ragionamento dovrebbe trovare applicazione anche al genitore cittadino di Paese terzo di minore a sua volta non europeo.

10. Conclusioni

Come è evidente, la normativa sulla libera circolazione e sul soggiorno riguarda questioni tutt’altro che astratte che toccano temi decisivi come la nozione di famiglia rilevante a livello europeo e i diritti fondamentali che devono essere garantiti a chi si sposti all’interno dei confini dell’Unione. Tale normativa sembra, peraltro, destinata a rivestire in futuro un’importanza sempre crescente per almeno un triplice ordine di ragioni. In primo luogo, come l’esperienza quotidiana dimostra, è sempre più frequente spostarsi in un altro Paese membro per ragioni affettive, non solo lavorative. In secondo luogo, se la legge sulla cittadinanza italiana verrà riformata [21], ampliando significativamente il numero di persone che potranno acquisirla alla nascita o dopo un percorso di studi in Italia, la normativa europea troverà applicazione anche a situazioni che, in assenza della riforma, non avrebbe regolato. In terzo luogo, sia pure indirettamente, ci sembra che questa sia la normativa che fungerà da modello per qualche miglioramento anche della normativa in materia di unità familiare dei cittadini di Paesi terzi. I diritti riconosciuti ai cittadini europei e ai loro familiari già sono stati presi come punto di riferimento nel momento di disciplinare, a livello europeo, i diritti dei cittadini di Paesi terzi lungo-soggiornanti, cioè i diritti degli stranieri che vivono regolarmente in un Paese europeo da almeno cinque anni. Nel regolamentare in modo uniforme la loro condizione, il legislatore ha guardato alla disciplina prevista dalla Direttiva 2004/38. È probabile che la materia del ricongiungimento familiare dei cittadini di Paesi terzi, per il suo carattere estremamente sensibile, rimarrà sempre assai meno favorevole di quella prevista per i cittadini dell’Unione. Tuttavia, l’assenza di ragionevolezza di talune distinzioni potrebbe venire corretta dal legislatore europeo, proprio attraverso l’analogia con la disciplina in materia di unità familiare dei cittadini dell’Unione. Disciplina che, per queste plurime ragioni, appare avere la vocazione per affermarsi come modello di riferimento della concezione di unità familiare in ambito migratorio a livello europeo.

NOTE