SOMMARIO:

1. La definizione di apolidia - 2. Le cause dell’apolidia - 3. La normativa vigente in Italia - 4. Il riconoscimento dello status di apolidia in via amministrativa - 5. Il riconoscimento dello status di apolidia in via giudiziaria. Alternatività dei due procedimenti - 6. Il riconoscimento dello status di apolidia in via giudiziaria. Il rito applicabile - 7. Il regime probatorio - 8. Il rilascio del permesso di soggiorno nelle more del procedimento - 9. L’incerta tutela degli apolidi de facto - NOTE

1. La definizione di apolidia

Il diritto di ogni uomo ad avere una cittadinanza è una consolidata norma generale di diritto internazionale ed è espressamente sancito dall’art. 15 della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo del 10 dicembre 1948. Tale diritto, tuttavia, è ancora ampiamente negato. Ad oggi, si stima che nel mondo ci siano circa 10 milioni di persone che nessuno Stato riconosce come propri cittadini [1]. Si tratta di “apolidi”. Apolide è «una persona che nessuno Stato, in base al proprio ordinamento giuridico, considera come proprio cittadino». Così recita l’art. 1 della Convenzione di New York del 28 settembre 1954 relativa allo status degli apolidi, ratificata e resa esecutiva in Italia con l. 1° febbraio 1962, n. 306 [2]. Sulla base della definizione convenzionale, la Suprema Corte ha definito apolide «colui che si trova in un paese di cui non è cittadino provenendo da altro paese del quale ha perso formalmente o sostanzialmente la cittadinanza». La Corte ha altresì sottolineato la necessità che tale accertamento si estenda non soltanto alla mancanza delle condizioni formali per l’accertamen­to del possesso della cittadinanza nel paese di provenienza (o quello con il quale il cittadino straniero ha avuto un legame giuridicamente rilevante), ma anche a quelle sostanziali, non potendo fondarsi il rigetto della domanda relativo al riconoscimento dell’apolidia, su una distinzione meramente nominalistica e formale, senza verificare in concreto, non solo l’impossibilità di tornare a soggiornare stabilmente nel paese di origine ma anche quella di essere riconosciuto dalle autorità statali come soggetto di diritti esercitabili nei confronti dei pubblici poteri (diritti politici) e nei rapporti con gli altri soggetti (diritti attinenti alla propria sfera giuridico economica) [3]. L’apolidia può essere originaria o successiva (o derivata). Si parla di apolidia originaria quando fin dalla nascita la persona è apolide. Ciò accade, ad esempio, se lo Stato di nascita non prevede la possibilità di acquisto della cittadinanza iure soli, mentre lo Stato di provenienza dei genitori non riconosce la cittadinanza ai figli dei propri cittadini nati in suolo straniero [4]. Si ha apolidia successiva, invece, quando la persona perde la cittadinanza che aveva in [continua ..]

2. Le cause dell’apolidia

Nel panorama internazionale le ipotesi che più frequentemente danno luogo a casi di apolidia sono: –    la modifica dei confini territoriali o della sovranità tra Stati; –    la privazione arbitraria della cittadinanza a gruppi o a individui da parte dello Stato; –    conflitti di legge (ad esempio, quando un bambino di genitori stranieri nasce in uno Stato che conferisce la propria cittadinanza solo ai figli dei propri cittadini, mentre secondo le leggi dello Stato di cui sono cittadini i genitori, acquisiscono la cittadinanza soltanto coloro che nascono sul territorio dello Stato); –    problemi amministrativi, come ad esempio, termini per l’iscrizione all’anagrafe poco realisti, tasse eccessivamente alte, mancata previsione di procedimenti di impugnazione o revisione, difficoltà nell’accesso alla documentazione o ai criteri per ottenere la cittadinanza; –    la rinuncia individuale alla cittadinanza senza la previa acquisizione o garanzia di acquisizione di un’altra cittadinanza; –    il matrimonio o la dissoluzione del matrimonio, qualora la perdita della cittadinanza ne costituisca una conseguenza automatica; –    la mancata registrazione di un figlio alla nascita, quando abbia come conseguenza l’impos­sibilità per il figlio di dimostrare il luogo di nascita o l’identità dei genitori; –    l’applicazione di pratiche discriminatorie basate sull’etnia, la religione, il sesso, la razza o le opinioni politiche ai fini della concessione o del diniego della cittadinanza; –    il fatto di essere figlio di apolidi [5]. In Italia, il fenomeno dell’apolidia è più diffuso fra gli ex cittadini cubani e tra le persone provenienti dalla ex URSS e dalla ex Jugoslavia. Si tratta di due casi molto diversi di apolidia derivata. Nel primo caso, la causa di queste situazioni va ricercata nella legislazione cubana che, fino al 2013, di fatto non considerava più propri cittadini coloro i quali lasciavano il Paese senza farvi ritorno entro 11 mesi (a meno che non fossero regolarmente soggiornanti in altro Stato). Nel caso della successione tra Stati verificatasi tra il 1990 e il 1993 nei territori dell’ex [continua ..]

3. La normativa vigente in Italia

Agli evidenti effetti negativi che derivano dal trovarsi in una condizione di apolidia la comunità internazionale ha risposto con due strumenti normativi in particolare: –    la Convenzione di New York del 28 settembre 1954 relativa allo status degli apolidi, ratificata e resa esecutiva in Italia con l. 1° febbraio 1962, n. 306; –    la Convenzione del 30 agosto 1961 sulla riduzione dell’apolidia, ratificata e resa esecutiva in Italia solo in tempi recenti con la l. 29 settembre 2015, n. 162 [6]. La normativa italiana, inoltre, si occupa specificamente degli apolidi nel testo unico sull’immi­grazione (d.lgs. n. 286/1998), prevedendo, all’art. 1, che essi ricevano lo stesso trattamento dello straniero extracomunitario, salve le previsioni di trattamenti diversi o migliori da parte di leggi o convenzioni internazionali. L’art. 19 della l. n. 218/1995 dispone ancora che, nell’ipotesi in cui si debba applicare una legge nazionale, agli apolidi si applichi la legge dello Stato di domicilio o, in mancanza, dello Stato di residenza. Infine, la legge sulla cittadinanza (l. n. 91/1992) prevede che l’apolide possa richiedere l’ac­quisto della cittadinanza italiana dopo 5 anni di residenza stabile e legale sul territorio (non 10 anni, come richiesto per gli stranieri extracomunitari) purché il soggetto non costituisca una mi­naccia per l’ordine pubblico o la pubblica sicurezza. Se, dunque, esiste un apparato normativo che definisce in maniera esaustiva i diritti e i doveri di chi è apolide, manca invece una disciplina altrettanto chiara sul procedimento per il riconoscimento dello status di apolidia che costituisce la conditio sine qua non della fruizione di tutti i diritti appena menzionati.

4. Il riconoscimento dello status di apolidia in via amministrativa

L’unica disposizione del nostro ordinamento relativa al riconoscimento dello status di apolidia è l’art. 17, d.p.r. 12 ottobre 1993, n. 572 (Regolamento di esecuzione della l. 5 febbraio 1992, n. 91, recante nuove norme sulla cittadinanza). Tale articolo prevede che la persona interessata all’accertamento dello status di apolide debba produrre un’apposita istanza corredata dalla seguente documentazione: –    atto di nascita; –    documentazione relativa alla residenza in Italia; –    ogni documento idoneo a dimostrare lo stato di apolide. La stessa disposizione prevede altresì che il Ministero dell’Interno ha la facoltà di richiedere, a seconda dei casi, altri documenti. Occorre osservare che l’effettività di tale procedura è molto limitata. L’Amministrazione dell’Interno, infatti, ha optato per un’interpretazione restrittiva della normativa vigente con riferimento alla “documentazione relativa alla residenza in Italia” richiedendo all’istante di allegare la documentazione relativa alla residenza anagrafica, pena il rigetto dell’istanza stessa. Com’è noto, tuttavia, l’iscrizione alla residenza anagrafica presuppone la titolarità di un passaporto in corso di validità e di un permesso di soggiorno. Tale discutibile tipizzazione della documentazione richiesta per l’emissione della certificazione amministrativa dello status di apolidia – che costituisce un inammissibile irrigidimento della prassi rispetto alla norma regolamentare, dato che in quest’ultima non si richiede l’iscrizione anagrafica, ma solo la dimostrazione di essere residenti nel senso di stabilmente dimoranti in Italia – ha dunque impedito a moltissimi apolidi di fatto di chiedere il riconoscimento del proprio status in via amministrativa, potendo tale procedura essere avviata soltanto nel caso di persone che per qualsiasi motivo abbiano perso la cittadinanza del Paese di origine in un periodo successivo all’inizio della loro regolare iscrizione anagrafica nelle liste della popolazione residente in un comune italiano. I limiti dell’accesso alla procedura amministrativa sono poi aggravati dai lunghi tempi normalmente intercorrenti tra la presentazione dell’istanza e [continua ..]

5. Il riconoscimento dello status di apolidia in via giudiziaria. Alternatività dei due procedimenti

Il procedimento giurisdizionale è considerato dalla giurisprudenza maggioritaria come alternativo e non come successivo al procedimento amministrativo. Benché alcune pronunce in passato abbiano escluso che l’accertamento dello status di apolidia potesse essere richiesto direttamente al giudice, senza essersi prima rivolti al Ministero dell’Inter­no [8], la giurisprudenza maggioritaria oggi ammette che l’interessato possa scegliere se chiedere l’accertamento dello status al Ministero dell’Interno o direttamente all’autorità giurisdizionale [9]. Pronunciandosi per la prima volta in argomento, con la sent. 9 dicembre 2008, n. 28873, la Cassazione a Sezioni Unite ha affermato la giurisdizione del giudice ordinario in materia, trattandosi di procedimento volto all’accertamento di uno stato personale, relativo a posizioni soggettive con natura di diritti, nonché la legittimazione passiva del Ministero dell’Interno, in quanto lo straniero fa valere in giudizio un diritto che gli può essere riconosciuto anche in via amministrativa da detto Ministero, chiarendo che non sussiste alcuna pregiudiziale in ordine alla preventiva proposizione della domanda amministrativa di riconoscimento dello stato di apolidia, essendo facoltà dell’interessato richiedere una certificazione dell’autorità amministrativa ovvero una pronuncia del giudice ordinario che accerti il proprio status di apolide [10].  

6. Il riconoscimento dello status di apolidia in via giudiziaria. Il rito applicabile

Con la sent. 4 aprile 2011, n. 7614, la Corte di Cassazione si è per la prima volta pronunciata sul rito applicabile alle controversie di accertamento dello status di apolide, statuendo che tali controversie «devono essere proposte e decise, nel contraddittorio del Ministro dell’Interno, nelle forme proprie dell’ordinario giudizio di cognizione». Tale pronuncia ha confutato la tesi, fino a quel momento maggioritaria nella giurisprudenza di merito, secondo cui alle controversie in materia di apolidia avrebbe dovuto applicarsi il c.d. mo­dello camerale. In particolare, la giurisprudenza di merito aveva alternativamente rinvenuto la ragione dell’ap­plicabilità del rito camerale o nella generale applicabilità di tale rito a tutti i procedimenti in materia di stato delle persone [11] ovvero in via analogica. In relazione a questo secondo argomento, i giudici di merito avevano a volte osservato come il rito camerale fosse previsto per le cause in materia di immigrazione dal d.lgs. n. 286/1998 [12]; altre volte avevano rilevato come il rito camerale fosse quello prescelto dal legislatore per i ricorsi in materia di protezione internazionale [13] e non si ravvisassero valide ragioni per differenziare l’iter procedurale diretto ad accertare lo status di rifugiato da quello per l’accertamento della condizione di apolide. Le più recenti indicazioni della Corte di Cassazione muovono invece nel senso opposto, cioè della necessità di applicare il rito ordinario di cognizione, sulla base della considerazione che l’opzione per un rito speciale deve intendersi sempre come eccezionale rispetto a quello ordinario e, dunque, deve essere espressamente prevista. L’art. 742 bis c.p.c. non si presterebbe dunque ad un tale automatismo, richiedendo in ogni caso una previsione legislativa [14]. È importante tuttavia sottolineare che, in una recente pronuncia, la Cassazione ha respinto il ricorso proposto dal Ministero dell’Interno per avere la Corte d’Appello ritenuto applicabile al giudizio in tema di riconoscimento della condizione di apolidia, il rito camerale. La Corte ha rigettato il suddetto motivo di ricorso poiché – nel caso in questione – non era stata né dedotta né allegata alcuna effettiva limitazione della garanzia [continua ..]

7. Il regime probatorio

Quanto alla questione della prova del possesso dello status, nell’assenza di una specifica disposizione legislativa, occorrerebbe, in linea teorica, applicare l’art. 2697 c.c. secondo il quale «chi vuole fare valere un diritto in giudizio deve provare i fatti che ne costituiscono il fondamento», il che implicherebbe la necessità di dimostrare la mancanza della cittadinanza di qualunque Stato del mondo. Trattandosi chiaramente di una “probatio diabolica”, sia la dottrina che la giurisprudenza più recente hanno pacificamente riconosciuto che sia sufficiente provare la mancanza di un rapporto di cittadinanza riguardo agli Stati con i quali il richiedente intrattenga o abbia intrattenuto relazioni tali da dar vita ad un collegamento effettivo e significativo [17]. Quanto all’individuazione dei mezzi di prova dello status di apolide, mancano indicazioni legislative precise. Più volte la giurisprudenza ha affermato che la condizione di apolidia può essere accertata non soltanto in relazione all’esistenza di un atto formale, da parte dello Stato, di privazione della cittadinanza, bensì anche per il manifestarsi di atti univoci di denegata tutela dell’individuo come cittadino [18]. A livello generale, si ritiene che possano essere utilizzati, a seconda dei casi specifici, documenti ufficiali rilasciati dalle autorità statali (quelle di origine, attestanti la mancanza o la perdita della cittadinanza; quelle di residenza, attestanti la presenza sul territorio ma anche la mancanza di un rapporto di cittadinanza) [19]; ma anche le leggi sulla cittadinanza, nonché i relativi regolamenti di attuazione o altre disposizioni di carattere amministrativo del paese di origine. In alcuni casi sarà anche possibile ed utile riferirsi ad avvenimenti storico-politici di pubblico dominio. Per quanto riguarda, poi, la prova dello stabile rapporto con l’ordinamento italiano, presso il quale si chiede il riconoscimento dello status di apolide, potranno essere esibiti documenti provenienti da qualsiasi pubblica amministrazione (servizi sanitari, certificati anagrafici, atti del­l’amministrazione dell’interno, degli enti e dei servizi locali, fiscali e quant’altro). Anche la produzione di testi e l’allegazione di atti notori potrà dare corpo all’assunto della stabile presenza [continua ..]

8. Il rilascio del permesso di soggiorno nelle more del procedimento

Ai sensi dell’art. 11, 1° comma, lett. c), d.p.r. 31 agosto 1999, n. 394, il nostro ordinamento riconosce espressamente il rilascio del permesso di soggiorno per “attesa apolidia” soltanto a favore dello straniero già in possesso del permesso di soggiorno per altri motivi, per la durata del procedimento di riconoscimento. Proprio perché a causa della perdita della cittadinanza la persona non potrebbe esibire alcun valido passaporto, né potrebbe rientrare in alcun Paese di appartenenza, l’art. 9, 6° comma del citato regolamento esenta la persona che richieda tale tipo di permesso di soggiorno dall’obbli­go di esibire un valido passaporto e la documentazione concernente la disponibilità di sufficienti mezzi di sussistenza, di un alloggio idoneo e di mezzi per il ritorno nel Paese di origine. È evidente che si tratta di un permesso di soggiorno rilasciabile soltanto nei casi di apolidia suc­cessiva, cioè a persona che era già regolarmente soggiornante in Italia ad altro titolo e che, avendo perso la sua originaria cittadinanza per qualsiasi motivo, abbia regolarmente iniziato un procedimento amministrativo o giudiziario mirato al riconoscimento del proprio status di apolide. Dunque, un permesso di soggiorno non sembra spettare al richiedente lo status di apolidia irregolarmente soggiornante sul territorio. In proposito, si segnala, ad ogni modo, che in qualche caso, l’autorità giudiziaria ha accolto l’istanza presentata dall’apolide ex art. 700 c.p.c. volta al ri­lascio di un permesso di soggiorno nelle more della procedura [25].

9. L’incerta tutela degli apolidi de facto

Occorre sottolineare che molte persone, pur essendo in possesso dell’attestazione di “non cittadinanza”, rilasciata dal Consolato dello Stato (o degli Stati) con cui avevano legami significativi, non sono state riconosciute come apolidi. In diversi casi, infatti, il giudice, nonostante la produzione in giudizio dell’attestazione della mancata iscrizione del richiedente nei registri anagrafici e dei cittadini, ha negato il riconoscimento dello status ritenendo che, sulla base della propria interpretazione della legge straniera, indipendentemente dalla dichiarazione della rappresentanza Consolare il richiedente fosse – o potesse diventare – cittadino del Paese in questione. Ciò ha riguardato, in particolare, rom provenienti dalla ex Jugoslavia. In alcuni casi, si è negato il riconoscimento dello status sostenendo che l’apolidia non può essere conseguenza della disfunzione dei servizi anagrafici di un paese, ma di una situazione in cui all’interessato venga negato in radice il diritto alla medesima e la connessa possibilità di conseguirla in via giudiziaria [26]. Allo stesso modo, si è ritenuto che non sia sufficiente la dichiarazione da parte dello Stato di collegamento che il soggetto non risulti essere proprio cittadino poiché tale documento non comprova che il soggetto abbia richiesto la cittadinanza e che la sua domanda sia stata rigettata [27]. In altre decisioni è stato osservato che non possa ritenersi apolide chi, pur essendo allo stato privo di qualunque cittadinanza, possa in astratto ottenerne una esercitando un’opzione, facen­dosi altrimenti dipendere lo stato di apolide non da circostanze oggettive indipendenti dalla volontà dell’interessato, ma da una scelta del soggetto che rifiuta una cittadinanza che potrebbe acquisire [28]. Tale interpretazione, a parere di chi scrive, non appare condivisibile. In primo luogo, infatti, occorre sottolineare che i soggetti in questione, al momento della presentazione della domanda, sono senz’altro privi di cittadinanza e, dunque, apolidi. La Convenzione del 1954, infatti, richiede all’istante di dimostrare di non essere attualmente cittadino di alcuno Stato, non anche di provare di non poter acquisire in futuro la cittadinanza di alcuno Stato. Sul punto, parte della giurisprudenza ha correttamente osservato come l’attuale [continua ..]

NOTE